På veg mot storkommunar

Om lag 10 000 lokalpolitikarar sit i desse dagar og reknar på tap og vinst ved kommune-samanslåing. NHH-forskarar meiner offentleg sektor har noko å lære av fusjonsforskinga, som viser kvifor så mange mislukkast.

21.05.2015 - Tekst: Sigrid Folkestad. Foto: Helge Skodvin

I følgje ekspertutvalet til regjeringa bør dei 428 kommunane vi har i dag reduserast til rundt 100.

Ved NHH forskar professor Inger G. Stensaker på fusjonar i næringslivet. Ho argumenterer ikkje mot kommunesamanslåing, men åtvarar mot overoptimisme.

- Det er svært komplisert å gjennomføre ein vellukka fusjonsprosess. Det tek lang tid, krev store ressursar og vinsten er vanskeleg å måle, meiner ho. Første bod er følgjande:

- Politikarane må vere mykje tydelegare på kvifor ein skal slå saman kommunane. Slik det ser ut no, med omgrep som «robuste einingar» og «betre tenester», er det ikkje krystallklart.

Burettslag i Bergen

Osterøy kommune ligg på den største «innlandsøya» i landet, ein halvtimes køyretur nordaust for Bergen. Med sine 7700 innbyggarar er ikkje kommunen stor nok til å overleve åleine, ifølgje kommunereforma.

Politikarane på Osterøy har gjort kommunestyrevedtak på at dei ikkje ønskjer samanslåing med resten av kommunane i Nordhordland, så no må dei utgreie alternativ. Eitt av dei er å bli ein del av Bergen.

- Osterøy kommune blir ikkje ein bydel i Bergen, eingong. Vi blir meir som eit burettslag, om du tenkjer på innbyggartalet.

Det seier ordførar på Osterøy, Kari Foseid Aakre (Ap).

Dårleg økonomi

Det er usikkert om kven Osterøy skal slå seg saman med og om kommunen blir straffa med kutt i statlege overføringar om dei ikkje greier å gjennomføre ei samanslåing. Det ville vore hardt for kommunen, som i fleire år har vore på ROBEK-lista over kommunar med dårleg økonomi.

- At Osterøy skal gå inn i Bergen kommune åleine, det ser eg ikkje på som aktuelt. Om vi må slå oss saman med nokon, ville det beste vore om nabokommunane våre Samnanger og Vaksdal går inn i Bergen saman med oss.

Om det blir aktuelt, seier Aakre, vil dei krevje eit eige bydelsstyre.

- Kva trur du ostringane tenkjer om å bli ein del av Bergen?

- Folk er stolte av Osterøy, historia og kulturen. Byrgskapen går mindre på kva kommune dei høyrer til, trur eg.

Osterøy-ordføraren ser ikkje at Osterøy tener noko på ei samanslåing, men ho er redd for at det sterke lokaldemokratiet skal svekkast.

- Det står sterkt på Osterøy. Om vi skal styrast frå Bergen rådhus, trur eg lokaldemokratiet vil forsvinne. Vi får kanskje ein eller to personar i byrådet i Bergen, og at somme hevdar at ei slik samanslåing vil styrke lokaldemokratiet, er ein stor logisk brest, seier Aakre.

- Kva er det verste som kan skje?

- Det er at ingenting skjer no, men at folk i Oslo i neste runde skal sjå på kartet og gå ut frå at Osterøy nærmast ligg i Bergen og tvangsflyttar oss dit.

- Vi vil ikkje bli eit burettslag i Bergen, seier ordførar på Osterøy, Kari Foseid Aakre (Ap).

Vanskeleg å lukkast

Med tvangsfusjonering, vil det kanskje bli endå vanskelegare å lukkast med ein integrasjonsprosess. Forskinga viser at over halvparten av fusjonane i næringslivet ikkje blir som ein hadde tenkt, fortel professor Stensaker.

- Somme meiner at cirka 75 prosent av fusjonane ikkje lukkast etter intensjonane. Men ser du nøyare etter korleis ein måler det å lukkast, er det svært tronge kriterium og ganske upresise mål. Ein fusjonsprosess går over mange år, då veit du ikkje kva som skuldast andre mekanismar enn fusjonen. Mange får til langt meir enn det desse tala viser.

- Kva er dei store utfordringane i ein fusjonsprosess?

- Mange føler seg usikre ved å gå frå noko velkjend til noko nytt. Du veit kva du er, men ikkje heilt kva du skal bli. Det kan skape motstand og føre til at prosessen går seinare enn ein reknar med. Vi ser også at selskap konsekvent undervurderer kva som skal til for å lukkast med å bevege seg ei retning. Både kva som krevjast av ressursar, ikkje minst organisatoriske og finansielle ressursar og kva ein treng av kompetanse.

Skakkøyrd økonomi

Det er svært tidkrevjande prosessar, sjølv om partane er samde om sams mål. Det tek gjerne mange år frå avgjerda er teken til du klarer å integrere to eller fleire partar. Er det ulike syn på målsetjinga, tek det endå lenger tid.

- Det er kjend at du ofte får frontar mellom dei og oss, og om ein blir tvunge saman, byrjar ein raskare å leite etter ulikskapar, seier Stensaker.

Mange er opptekne av korleis «goda» blir fordelte. NHH-forskaren meiner integrasjonsprosessen må stette mange interesser for å lukkast. Fordeling av stillingar og plassering av hovudkontor må gjerast etter tydelege prinsipp - då vil tilsette og brukarar oppfatte dei som meir riktige og rettferdige.

Arnt Ove Hopland er postdoktor ved Institutt for føretaksøkonomi. Han har gjort fleire studiar på kommunar med skakkøyrd økonomi, dei som hamnar på ROBEK-lista.

Han trur samanslåing av to jambyrdige kommunar kan by på utfordringar, og plassering av kommunesenter kan by på lokalpolitiske dragningar.

- Ein liten kommune og ein storbykommune har mindre grunn til å krangle om det.

Ein liten og ein stor

- Når to relativt like selskap slår seg saman og formidlar at det skal vere ein fusjon av likeverdige (mergers of equals), skapast det forventingar om ein balanse, og sjølv om dette i utgangspunktet er positivt, kan det også vere vanskeleg å innfri.

- Vi har ein del små og rike kommunar, særleg kraftkommunar. Dei vil tvihalde på pengesekken, av fullt ut forståelege grunnar. Dei har aldri vore nøydde til å styre etter dårleg økonomi, og at dei ikkje har lyst til å slå seg saman med nabokommunar med svakare økonomi, kan ein forstå, seier Hopland.

Tøme pengesekken

Somme ordførarar har tydeleg uttald at dei ønskjer å bruke pengar før kommunesamanslåinga.

Eitt døme er ordføraren i Loppa. Ifølgje Altaposten vil ordføraren ikkje la ei krone av verdiane til Loppa vere igjen til den dagen dei må slå seg saman med Alta kommune. «Slik eg ser det, er det klart at vi ikkje skal gje desse pengane til Alta, men bruke dei i Loppa, byggje bustader og sikre nødvendig infrastruktur i Vestre Loppa», skriv avisa.

- Det er sjokkerande at små kommunar som truleg ikkje finst om eit par år skal setje i gang med bygging av til dømes nye rådhus i eksisterande kommunesenter når det er heller tvilsamt at det er der det skal plasserast i ein framtidig storkommune, seier Hopland.

Rike kommunar kan gjere dette utan ei statleg lånegodkjenning, men investeringane kan vere heilt meiningslause.

- Er det ei usolidarisk handling?

- Det er ekstremt usolidarisk. Det er spelteori på sitt mest kyniske. Men kommunepolitikarar er gode på spelteori, og å kamuflere det med vakre ord. Dei maksimerer si eiga nytte utan å tenkjer på at det påverkar andre. Det er høveleg å unngå slike ting, at ein ikkje får sløsing med ressursane fram mot kommunesamanslåinga. Om regjeringa tek grep om dette og krev statleg godkjenning, er det veldig fornuftig, seier han.

Identitet og status

Innbyggarar i små kommunar fryktar for å bli slukte. Det handlar ikkje berre om økonomi, meiner NHH-forskarane.

Stensaker deltok på følgjeforskingsprosjektet på fusjon mellom Statoil-Hydro. Her poengterte forskarane at det er viktig å skape ein ny sams identitet på tvers av organisatoriske grenser.

For kommunesamanslåing blir identitet ikkje berre eit spørsmål om korleis innbyggarane opplever eigenart og status knytt til geografi, kultur og historie, men også korleis kommunetilsette og -politikarar oppfattar arbeidet og organisasjonsforma si.

- I samanslåingar med ein klart dominerande part ventar gjerne tilsette at det er den andre parten som må tilpasse seg. Somme studiar har vist at tilsette i den dominerande parten blir overraska over at dei også må tilpasse seg. På grunn av feilaktige forventingar blir dei difor kritiske til prosessen. Vi ser at kven som er mest nøgde med fusjonen, ofte endrar seg i løpet av prosessen, seier Stensaker.

Reaksjonar på tvang

- Kva betyr det om partar blir tvinga til fusjon?

- Då får du ein ytre fiende, for å seie det enkelt. Medan somme brukar det på ein konstruktiv måte og fokuserer på korleis dei kan få noko positivt ut av samanslåing, vil andre bruke all energi på å stå imot. Dei tenkjer: «korleis kan vi bidra minst mogleg i prosessen?», seier Stensaker.

- Har du bestemt deg for at det skal mislukkast, kan ein gjere mange ting, seier Hopland. Difor er det ein god strategi å la kommunane finne eit høve til å slå seg saman.

Stensaker meiner det er gode råd å hente frå forskinga:

- Om du skal hente råd frå forsking på endringsleiing, for å få ballen til å rulle, bør ein følgje kommunane sitt arbeid med argusauge og sjå etter dei gode døma, det vil seie dei som greier å utvikle gode integrasjonsprosessar.

Vidare må ein etablere strukturar der folk blir fysisk og sosialt integrerte, informere godt og løfte fram suksesshistoriene for å vise kva ein har oppnådd. Då kan du få ein god dynamikk, meiner ho.

Dette er store fusjonsprosessar

Sentrale politikarar må vere viljuge til å leggje nok ressursar i prosessen, ifølgje NHH-forskarane.

- Eg går ikkje ut mot kommunesamanslåing, seier Stensaker, men poengterer kva kostnader som ligg i slike store fusjonsprosessar. Du kan byggje sterkare fagmiljø i større einingar, men du får samstundes ekstra utfordringar med koordinering og kontroll. Di større ei verksemd etter kvart blir, di meir tid må du bruke for å styre og koordinere arbeidet. Du kan ha dyktige fagfolk i ei stor gruppe, men kan få stordriftstutfordringar og kostnader med å integrere desse. Eg trur desse endringane er positive, men vi må vere realistiske. Ein stor kommune har andre utfordringar enn små, seier Stensaker.

- Kva så med mål på suksess?

- Privat sektor er enklare å måle. I offentleg sektor er outputen eller produksjonen litt meir diffus. Kommunane skal levere nokolunde kostnadseffektive, gode tenester. Med å setje gode mål på kvalitet på offentlege tenester er vanskeleg. Du kan spørje folk om kor nøgde dei er, men det finst ikkje ein enkel skala å måle dette på. Det blir proxy måling heile vegen, seier Hopland.

Unngå «kva sa eg?»

Når eit selskap står i ein integrasjon, i den grad du faktisk skal gjere noko anna enn berre å trekke nye grenser, vil du i ein periode få dårlegare tenester og det vil koste meir. Ein må ikkje prøve å måle resultat for tidleg.

- Du kan ikkje spørje folk som er midt i ei omstilling om dei er nøgde. Då er svaret enkelt å føreseie, hevdar Stensaker.

- Det som skjer då er at du tek alt som er gale og rettar det mot samanslåinga. Somme vil seie «kva sa eg», seier Stensaker.

- Om folk tykkjer det var ein god ide å slå saman to einingar, svarar dei annleis enn om dei var negative, avsluttar Hopland.

Fakta

Siste frist for kommunar til å gjere kommunale samanslåingsvedtak som kan vedtakast gjennom kongeleg resolusjon våren 2016, er 31. desember 2015.

Den nye storkommunen får behalde tilskotet som om han framleis var to eller fleire kommunar i 15 år etter samanslåinga.

I tillegg vil kommunar som slår seg saman få ei reformstøtte, som kan bli opp til 30 mill. kr. (kommunereform.no)

Minstestorleiken skal ifølgje ekspertutvalet vere mellom 15.000 og 20.000 innbyggarar og talet på kommunar skal etter reforma liggje på «rundt 100».

Artikkelen har stått på trykk i NHH Bulletin nr. 1/2015 (issuu).

Professor Inger G. Stensaker og førsteamanuensis Arnt Ove Hopland.