Handlingsregelens fremtid

Kronikk: Regjeringen bør fase inn oljeinntektene mer gradvis, skriver professor Øystein Thøgersen i Dagens Næringsliv. Han har ledet utvalget som har vurdert hvordan handlingsregelen skal praktiseres.

18.06.2015 - Øystein Thøgersen

Handlingsregelen ble etablert i 2001 og har gitt langsiktighet i forvaltningen av en ikke-fornybar naturressurs.

Statens oljeinntekter overføres til Statens pensjonsfond utland (SPU), mens bruken følger forventet realavkastning av fondskapitalen, anslått til fire prosent. Statsbudsjettet er dermed langt på vei skjermet fra kortsiktige svingninger i oljeinntektene. Bruken av inntektene skal også tilpasses konjunktursituasjonen.

Opplegget er enkelt å kommunisere og er blitt lagt merke til internasjonalt.

Praktiseringen av handlingsregelen har ikke vært uten utfordringer. I perioder har bruken ligget markert over og under det regelen tilsier. Over tid har vi klart å holde oss innenfor rammene takket være politisk vilje og fordi sjokkene som brakte oss ut av kurs, viste seg å være midlertidige.

Handlingsregelen har samtidig gitt en betydelig innfasing av oljeinntekter i en periode med høye oljepriser og høy aktivitet på norsk sokkel.

Også fremover vil praktiseringen av handlingsregelen møte utfordringer. De to siste årene har kapitalen i pensjonsfondet økt med et beløp som svarer til ett års verdiskaping i fastlandsøkonomien. Bruken av oljeinntekter ligger nå godt under fireprosentbanen.

Med et stort fond kan svingningene i denne banen fra ett år til det neste bli store. Toppen for bruken av oljeinntekter kan være passert om få år, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Deretter vil bruken av oljeinntekter gradvis falle, fordi økonomien vil vokse raskere enn fondet.

Jo raskere bruken av oljeinntekter øker de neste årene, dess raskere og kraftigere kommer behovet for innstramning.

At toppen kan være passert om få år, er en markert endring fra 2001, da det ble anslått at fireprosentbanen innebar en stigende bruk av oljeinntekter frem til minst 2050.

Med en rask økning vil bruken av oljeinntekter nå toppen før utgiftene til aldring av befolkningen slår inn for alvor. Velferdsordningene må være bærekraftige, og handlingsregelen kan ikke erstatte nødvendige reformer. Samtidig vil behovet for innstramninger på lang sikt bli større hvis velferdsordningene bygges ut de nærmeste årene.

Lavere aktivitet på norsk sokkel krever omstillinger. Finanspolitikken skal ta hensyn til konjunkturene, men er ikke svaret når utfordringen er å styrke konkurranseutsatt sektor, og særlig ikke så lenge det fortsatt er handlefrihet i pengepolitikken.

Går vi langt i å øke bruken av oljeinntekter nå, kan omstillingene bli mer krevende når det om få år må strammes inn igjen i finanspolitikken samtidig som oljeaktiviteten ventes å fortsette å falle.

Finanspolitikken må ta høyde for usikkerhet. Et viktig usikkerhetsmoment er utsiktene til at realavkastningen av pensjonsfondet trolig blir klart lavere enn fire prosent de nærmeste 10-15 årene.

I lys av disse utviklingstrekkene anbefaler utvalget at oljeinntektene fases mer gradvis inn fremover enn i perioden etter 2001.

Vi mener det gir en bedre tilpasning til usikkerhet, aldring av befolkningen og avtagende aktivitet på norsk sokkel. Det ivaretar også hensynene som ble vektlagt ved etableringen av handlingsregelen, det vil si hensynet til fremtidige generasjoner, til konkurranseutsatt næringsliv og til en jevn utvikling i skattenivå og offentlige tjenestetilbud.

Selv med en forsiktig innfasing, vil bruken av oljeinntekter hvert år kunne øke med fem til åtte milliarder kroner, målt i faste priser.

Ved store avvik fra fireprosentbanen mener utvalget at regjeringen i budsjettet bør stake ut en tydelig kurs for tilbakevending. Dette har vært gjort i situasjoner der bruken av oljeinntekter har ligget over fireprosentbanen, men gjøres i liten grad i dag.

Tilleggsregler som diskuteres i utvalgets rapport, vil kunne være til hjelp for å utforme en mer gradvis bane for innfasingen av oljeinntektene. De kan likevel ikke erstatte skjønn når finanspolitikken utformes i møte med konjunkturene og andre viktige utviklingstrekk.

Stortingets finanskomité pekte i 2001 på skatter og avgifter, infrastruktur og kunnskap som særlig viktige for vekstevnen i økonomien. Disse områdene er fortsatt viktige. Samtidig finner Produktivitetskommisjonen og skatteutvalget at ressursbruken på disse områdene kunne vært mer effektiv. For vekstevnen er det viktig at ressursene brukes effektivt på alle budsjettområder.

Økt effektivitet oppnås ikke med øremerking eller ved å unnta enkeltområder fra en helhetlig budsjettbehandling.