Lønnsom infrastruktur

Kronikk: En del infrastrukturinvesteringer kan være mer lønnsomme enn myndighetene tror. Dagens beregningsmetoder gjør at langsiktige prosjekter kommer dårligere ut enn de burde, skriver Kåre P. Hagen og Karl R. Pedersen i Dagens Næringsliv 3. juni 2010.

03.06.2010 - Kåre P. Hagen og Karl R. Pedersen

Ved prioritering og valg mellom innenlandske offentlige prosjekter bruker man i Norge et relativt velutviklet metodeapparat, samfunnsøkonomisk nyttekostnadsanalyse. Hovedprinsippene er beskrevet i Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Vi er av den oppfatning at dagens praksis bidrar til at langsiktige prosjekter, for eksempel i samferdselssektoren, kommer dårligere ut enn de burde. Vi vil spesielt fremheve to argumenter:

• Verdien av tid og tidsbesparelser undervurderes.
• Avkastningskravet settes for høyt.

Tidsargumentet har to dimensjoner. For det første vokser verdien av tid og tidsbesparelse i takt med reallønnsveksten i økonomien. For det andre kan den samfunnsøkonomiske verdien av pendlerens tidsbesparelse være betydelig høyere enn hans egen vurdering.

Lønnsvekst først. Anta at en dagpendler sparer noen minutter i reisetid per dag dersom et bestemt prosjekt gjennomføres. Han/hun verdsetter tidsbesparelsen med utgangspunkt i sin nettolønn, etter skatt. Erfaringsmessig vet vi at reallønnen vokser - det er nettopp dette hele vår økonomiske velstandsvekst hviler på. Dersom reallønnen vokser med to prosent per år, vil pendlerens verdsetting av tidsbesparelsene kunne være 50-70 prosent høyere enn dersom en ser bort fra denne reallønnsveksten.

Vi er forundret over at dagens praksis ikke tar høyde for slike betraktninger som vil bety mye for verdien av langsiktige prosjekter.

På kostnadssiden bidrar reallønnsveksten til at reallønnskostnadene også øker, dersom produktivitetsveksten ikke er stor nok til å motvirke det. Men spesielt i samferdselssektoren, med store investeringer fulgt av en driftsperiode hvor de løpende drifts- og vedlikeholdskostnadene er relativt små sammenlignet med gevinstene for brukerne, vil et prosjekts nåverdi typisk være høyere jo høyere reallønnsveksten forventes å bli.

Samfunnsøkonomisk verdi av pendlerens tidsbesparelse kan altså være betydelig høyere enn dennes egen vurdering. Det er uklart hvordan dette er håndtert i dagens verdsettelse. Men anta for eksempel at pendleren bruker halvparten av tidsbesparelsen på å jobbe mer og halvparten på fritid. Noe avhengig av skattesatsene vil samfunnsøkonomisk verdi av tidsbesparelse kunne være mer enn dobbelt så høy som pendlerens egen vurdering.

Avkastningskravet ivaretas gjennom diskonteringsrenten. Et høyt avkastningskrav betyr at gevinster og kostnader som ligger langt inn i fremtiden, tillegges svært liten vekt i lønnsomhetsanalysen. I dagens praksis inkluderer avkastningskravet i tillegg til en risikofri realrente også et risikotillegg som skal gjenspeile risikoen som investeringen påfører samfunnet.

Risikotillegget for offentlige investeringer er basert på risikoprisingen i aksjemarkedet for aksjer med tilsvarende risikoprofil. For investeringer i jernbanesektoren er det for eksempel anbefalt et risikojustert realavkastningskrav på 4,5 prosent.

Det kan reises tvil om risikoprisingen i dagens finansmarked gir noen god pekepinn for risikojusterte avkastningskrav for svært langsiktige infrastrukturinvesteringer som for eksempel i jernbanesektoren. Nyere forskning antyder at under plausible forutsetninger bør avkastningskravet for langsiktige prosjekter være lavere enn for kortsiktige. Denne problemstillingen er spesielt blitt aktualisert i forbindelse med investeringer i klimatiltak.

Langsiktige infrastrukturinvesteringer representerer en kapitalplassering der en betydelig del av avkastningen kommer våre etterkommere til gode i form av et mer produktivt og velfungerende samfunn. Ta Bergensbanen, en investering fra begynnelsen av forrige århundre. Avkastningen fra denne etter datidens mål gigantiske investeringen er høstet i form av transporttjenester mellom Øst- og Vest-Norge i cirka 100 år.

Enkelt sagt vil lønnsomheten avhenge av investeringens bidrag til fremtidig velferd sett i forhold til den økonomiske oppofring som kreves i investeringsfasen. Det som i særlig grad vil influere på avkastningskravet, er forventet fremtidig velstandsutvikling og den økonomiske usikkerhet som råder med hensyn til fremtiden.

Usikkerheten virker normalt slik at en ut fra et forsiktighetsmotiv vil ønske å spare mer jo mer usikker fremtiden er. Med plausible anslag for de ulike sparemotiver under usikkerhet samt forventet fremtidig konsumvekst, kan en utlede diskonteringsrenter i størrelsesordenen to-tre prosent. Hvis vi holder oss til jernbaneinvesteringer, antas investeringer i kjøreveien å ha en levetid på cirka 70 år. Anbefalt avkastningskrav er 4,5 prosent. Eksempelvis blir nåverdien av én krone per år i 70 år da 21,20, mens den blir 32,90 med en diskonteringsrente på 2,5 prosent, altså vel 50 prosent høyere.

De endringer som følger av disse argumentene, er enkle å operasjonalisere og ta i bruk. De vil utvilsomt bidra til en omprioritering fra kortsiktige til mer langsiktige prosjekter.

Kanskje vil de også bidra til at lønnsomheten av å investere innenlands øker, sammenlignet med utenlandsinvesteringer, noe som reiser makroøkonomiske problemstillinger knyttet til hollandsk syke og norsk industris konkurranseevne. Dette vil vi anbefale blir håndtert som en ekstern virkning, en kostnad, og ikke gjennom rigide makroøkonomiske investeringsrammer.